La historia de los límites provinciales de la Argentina
Cuando vemos un mapa de la Argentina se nos genera la ilusión de que cada provincia encaja armónicamente dentro de los márgenes del territorio nacional como piezas de un rompecabezas.
Esta imagen del territorio transmite, a su vez, la idea de una convivencia armoniosa, sustentada en el marco de un régimen de gobierno representativo, republicano y federal.
De este modo, recuerda los juegos didácticos que toman al mapa del territorio argentino para armar y desarmar, que no presentan mayores problemas ni desafíos que el recuerdo de su ubicación en relación con la totalidad.
Sin embargo, nuestro territorio está lejos de ser una sumatoria ordenada y serena de partes sin solapamientos, controversias o conflictos.
La representación del país tiene la capacidad de inducir el silenciamiento e invisibilización de los reclamos y conflictos limítrofes provinciales que permanecen sin respuesta o resolución.
En relación con esta problemática, la imagen cartográfica que tenemos actualmente de las provincias (y por agregación del país) representa un punto de llegada, pero poco dice del camino recorrido, de los obstáculos atravesados, ni de los conflictos que permanecen sin solución.
Las disputas limítrofes entre las provincias tienen dos aristas que nos interesa destacar: la cuestión técnica, por dónde pasa y cómo se define/justifica el trazado del límite; y la cuestión político-económica, que remite a los recursos, bienes, localidades, infraestructuras, quedan situadas de un lado u otro del límite, en propiedad de una determinada provincia y no de otra.
Como veremos, ambas cuestiones difícilmente puedan ser consideradas de forma aislada.
Cómo surgieron los límites entre las provincias
Las provincias son entidades histórico-geográficas que fueron consolidando sus límites en el tiempo, a partir de disputas jurídicas, políticas y militares.
Las denominadas provincias históricas, signatarias de la primera Constitución Nacional, son herederas del pasado colonial, cuando se fundaron muchas de sus ciudades.
Las provincias más jóvenes son el resultado de la provincialización de los denominados Territorios Nacionales a mediados del siglo XX, denominación que había sido empleada desde 1884 (a través de la ley N°1.532) para nombrar los espacios de reciente conquista en posesión del Estado nacional.
La preocupación por la delimitación interprovincial fue un tema de relevancia para la organización de la joven nación, y quedó instituida desde la primera Constitución (1853) como una tarea inherente al Congreso Nacional.
El interés por la diferenciación de los territorios provinciales estaba directamente asociado a la preocupación por el poblamiento del territorio y el reparto de las tierras bajo su dominio, tanto efectivo como potencial.
Así, desde los orígenes de la Nación, los límites fueron objeto de debate entre los representantes de las provincias.
En definitiva, los límites interprovinciales son construcciones y procesos históricos, más allá de que se tomen como referencia objetos de la naturaleza, como ríos o montañas, o se empleen para su representación líneas aparentemente perfectas como paralelos o meridianos.
Se trata de convenciones establecidas a través del tiempo en el marco de disputas, diálogos y acuerdos.
La modificación de los límites provinciales no es algo que cada provincia pueda decidir unilateralmente, es una facultad delegada al gobierno federal.
A través de su intervención, debe garantizar que las controversias o disputas no alteren el orden interno o generen conflictos de gran magnitud.
Si bien esta tarea corresponde según la constitución al Congreso de la Nación, muchos límites se han definido o ratificado mediante leyes, decretos (principalmente durante las dictaduras) o convenios interprovinciales homologados por la Nación.
Aspectos técnicos e institucionales
En el pasado, cuando existía un problema fronterizo vinculado a la delimitación entre dos provincias, el procedimiento consistía en armar una comisión integrada por representantes de cada una, en su mayoría abogados.
La comisión realizaba una larga búsqueda de antecedentes históricos (mapas, relatos de viajeros, documentos legales, etcétera) para generar argumentos historiográficos que dieran cuenta por donde pasaba el límite.
El Meridiano V, límite oeste de la provincia de Buenos Aires, fue medido por el agrimensor Juan Pirovano entre 1880 y 1882.
Su demarcación se realizó con mojones de madera que no perduraron en el tiempo, lo que impidió verificar la ubicación original.
El problema de fondo fue que nunca quedó precisión sobre el punto cero de referencia en la Capital Federal, lo que generó distintas hipótesis sobre su ubicación exacta.
Años después, al medir el Meridiano X (límite entre La Pampa-Mendoza y Río Negro-Neuquén), el ingeniero Norberto Cobos advirtió que la línea de Pirovano estaba desplazada hacia el oeste.
Ese desplazamiento implicaba que Buenos Aires había incorporado unas 20.000 hectáreas en perjuicio del entonces Territorio Nacional de La Pampa, afectando además lotes ya entregados a colonos.
Corregirlo hubiera obligado a medir y asignar nuevamente tierras, generando perjuicios económicos y sociales.
Por eso, la Ley N°5.217 de 1907 declaró inamovibles los trazados originales de 1881-1882, desestimando las observaciones técnicas de Cobos.
De este modo, primó la decisión política antes que la precisión cartográfica, para evitar un caos en la propiedad de la tierra.
Las comisiones demarcadoras se institucionalizaron en el año 1935 con la ley N°12.251, que autorizaba al Poder Ejecutivo a designar una Comisión Técnica Especial para dictaminar sobre la fijación de los límites interprovinciales en aquellas provincias que tuvieran cuestiones de límites pendientes.
Las provincias podían nombrar representantes, aunque no tenían voto. Los estudios y conclusiones eran presentados al Congreso para los fines fijados por la Constitución.
En 1943, el decreto N°3.343 puso fin a las Comisiones Técnicas Especiales.
La nueva reglamentación designó al Instituto Geográfico Militar (actual Instituto Geográfico Nacional) como institución encargada de dichas tareas.
Como sucedería en otros gobiernos de facto, el dictamen final era emitido por el Poder Ejecutivo, a través del Ministerio del Interior.
En 1967 se creó -a través de la ley N°17.324- la Comisión Nacional de Límites Interprovinciales (CNLIP) con igual finalidad.
La ley instaba a que las provincias conciliaran sus diferencias; si no lograban un acuerdo, la CNLIP debía evaluar la situación y enviar su dictamen al Ministerio del Interior.
En cualquier caso, la aprobación de los límites respondía a la decisión del Poder Ejecutivo, que contaba con apoyo técnico del IGM para las mediciones en el terreno y la producción cartográfica. Muchas provincias cuestionan hoy las delimitaciones realizadas bajo este mecanismo por considerarlas unilaterales, sin la participación del Congreso.
La CNLIP fue disuelta durante el breve período democrático entre 1973 y 1976 y restituida bajo la última dictadura cívico-militar.
De este modo, en contextos autoritarios y ante la supresión de sus funciones, el Congreso dejó de ejercer su potestad sobre la fijación de límites internos.
Durante dichos períodos la determinación de tramos limítrofes fue asumida por el Poder Ejecutivo y CNLIP a través de decretos-leyes. La facultad de fijación retornó exclusivamente al Congreso de la Nación con el restablecimiento democrático en 1983.
En la actualidad, la fijación de los límites interprovinciales le corresponde de manera exclusiva al Congreso de la Nación mediante la sanción de leyes.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación puede intervenir mediante fallos para juzgar límites ya definidos por el Poder Legislativo.
En estos mecanismos, el IGN funciona como un asesor técnico, pero no tiene facultades de decisión.
Es el encargado de la fiscalización de la cartografía civil que se produce y circula en la Argentina.
Cómo está hoy la situación
En el año 2017 el Instituto Geográfico Nacional publicó un mapa que mostraba los límites interprovinciales en los que identificaba alguna dificultad para su representación cartográfica precisa.
Allí, se destacaban los límites que permanecen sin resolución: fijados por documentos legales provinciales, fallos o legislaciones no reconocidos por la normativa nacional o por alguna de las partes involucradas.
Esta situación no ha cambiado hasta el día de hoy y alcanza, por ejemplo, a las fronteras compartidas por Formosa, Chaco y Salta; o por Neuquén, Mendoza, Río Negro y La Pampa (exceptuando el límite septentrional de esta última).
Los casos indicados representan los límites de mayor extensión en esta situación y corresponden a los espacios de los antiguos Territorios Nacionales.
La notable presencia de límites no acordados, sin embargo, no redunda necesariamente en conflictos abiertos, manteniéndose muchas veces como reclamos a la espera de acuerdo o revisión.
Dentro de los casos mencionados se destaca, por ejemplo, la denominada “Línea Barilari - Limite Tripartito Impenetrable”.
Recibe este particular nombre el límite geométrico que separa a Salta de Chaco y Formosa, en referencia al ingeniero geógrafo Mariano Sixto Barilari, que integró el equipo técnico encargado de su trazado en 1911.
El límite fijado entre Salta y Formosa difiere del enunciado en la Ley Nº1.532 de 1884, donde se indica que su traza debería partir de la intersección entre el río Pilcomayo y la línea divisoria con Bolivia.
A partir de esta situación, el gobierno de Formosa mantiene un reclamo por cerca de 400.000 hectáreas.
Al pensar en los conflictos limítrofes entre provincias es conveniente ampliar nuestra mirada más allá del proceso histórico y jurídico de delimitación, para pensar aspectos relacionados con la función administrativa de las distintas jurisdicciones.
A través de este prisma adquieren importancia temática como la movilidad de población y el transporte de bienes (existen entre las provincias distintos dispositivos de control sanitario y de seguridad); la gestión, conservación o usufructo compartido de recursos/bienes naturales (por ejemplo, ríos o acuíferos) o la mitigación de desastres naturales (como inundaciones o incendios).
Estos fenómenos sociales y naturales difícilmente responden a los límites fijados en el papel y el terreno.
Qué puede hacer la geografía
La geografía se preocupa por el análisis y la conceptualización de los conflictos espaciales.
En este contexto, los límites provinciales no pueden ser analizados como meras líneas dibujadas en los mapas.
Una mirada geográfica crítica permite reconocer que los criterios de fijación de límites no son neutrales, y que lo que está en juego son cuestiones políticas más profundas asociadas a la apropiación y gestión del espacio.
Además, la geografía disciplinar alerta sobre la necesidad de desnaturalizar las representaciones cartográficas.
En el caso de los mapas oficiales, se trata de salir de la trampa que establecen los límites nacionales e internos.
Es necesario, entonces, indagar los procesos geográficos e históricos involucrados en la construcción de las unidades territoriales.
El mapa oficial actual, que se nos presenta aparentemente sin conflicto, no es más que una representación posible del territorio nacional, que cumple una función concreta en la construcción ciudadana.
En los casos de conflictos interprovinciales que van más allá de la cuestión técnica y sus implicancias políticas, como las inundaciones o la gestión conjunta de cursos hídricos, la geografía ofrece herramientas conceptuales y prácticas para planificar los espacios de forma integral y fomentar el diálogo entre jurisdicciones.
Esto supone la necesidad de pensar en múltiples escalas y fomentar el diálogo entre diversas disciplinas.
Finalmente, algo que excede a la disciplina, es la relevancia de contar con una democracia saludable que garantice los instrumentos democráticos básicos, como el debate legislativo, para la resolución equitativa de los conflictos interprovinciales.
Agencia NA